Consiglio di Stato, sez. V, 18.10.2023 n. 9075

2.4.1. Occorre premettere che il disciplinare di gara prevedeva all’art. 21 che “A ciascuno degli elementi qualitativi della Tabella 1 (B.1, B.2, B.4, B.5, B.6) cui è assegnato un punteggio discrezionale, è attribuito un coefficiente discrezionale, variabile tra zero e uno (arrotondando alla seconda cifra decimale), da parte di ciascun commissario di gara, secondo [apposita] griglia di conversione […].
La commissione calcola la media aritmetica dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari all’offerta in relazione al sub criterio in esame, al fine di ottenere il coefficiente medio da applicare al medesimo.
Al fine di garantire la corretta attribuzione dei punteggi ai criteri di valutazione B.1, B.2, B.4, B.5 e B.6 dell’offerta tecnica, i punteggi attribuiti ai suddetti criteri verranno riparametrati, riportando al valore massimo previsto per ciascuno di essi il miglior punteggio conseguito e riproporzionando gli altri. La sommatoria dei punteggi di ciascun criterio costituisce il punteggio finale dell’Offerta Tecnica”.
Subito dopo, il medesimo disciplinare prevede la “Soglia di sbarramento”, stabilendo che “Non saranno ritenute idonee le offerte che, al termine del calcolo del punteggio relativo all’offerta tecnica non abbiano raggiunto un punteggio complessivo (soglia minima di qualità) di almeno 40 punti, ritenuto tale punteggio, un limite per la sufficienza qualitativa dell’offerta. I concorrenti che abbiano presentato offerte con punteggio inferiore a 40 punti verranno esclusi dalla gara […]. Anche in presenza di un’unica offerta ammessa alla valutazione della Commissione giudicatrice, il raggiungimento del suddetto punteggio minimo non inferiore a punti 40 è necessario al fine dell’ammissione alla fase di apertura dell’offerta economica”.
Ancora, la lex specialis prevedeva un meccanismo di “Normalizzazione” in base al quale, prima di eseguire la somma dei punteggi tra offerta tecnica, economica e tempo, “al fine di non alterare i rapporti stabiliti nel bando di gara tra i pesi dei criteri di valutazione aventi natura qualitativa e quelli aventi natura quantitativa, si [sarebbe proceduto] alla riparametrazione del punteggio tecnico complessivo. Tale riparametrazione [sarebbe stata] effettuata assegnando il coefficiente pari a uno alla migliore offerta tecnica e a riparametrare le altre in proporzione lineare”.
Il meccanismo che complessivamente se ne ricava è incentrato essenzialmente su tre passaggi: “riparametrazione” delle valutazioni dei punteggi discrezionali, con attribuzione del valore massimo al miglior punteggio conseguito e conseguente modulazione degli altri; previsione di una “soglia di sbarramento” di almeno 40 punti nella valutazione dell’offerta tecnica; “normalizzazione” del punteggio tecnico (prima di sommare quelli economico e temporale) con attribuzione del coefficiente massimo (“pari a uno”) alla migliore offerta tecnica e conseguente riparametrazione delle altre.
In tale contesto, la questione che si pone è essenzialmente quella dell’ordine – temporale e concettuale – in cui tali tre passaggi, od operazioni, debbano procedere: in particolare, ci si chiede se la valutazione circa il superamento della soglia di sbarramento debba avvenire prima o dopo la (prima) “riparametrazione”, e cioè l’attribuzione del valore massimo per criterio al miglior punteggio conseguito.
Al riguardo, la valutazione svolta dal giudice di primo grado (e già dall’amministrazione) in ordine al prioritario vaglio circa il superamento della soglia di sbarramento è da ritenere corretta.
Depongono in tal senso vari argomenti.
Il primo è di carattere letterale: benché il disciplinare descriva per prima l’operazione di riparametrazione sui singoli criteri valutativi, la previsione per cui “Anche in presenza di un’unica offerta ammessa alla valutazione della Commissione giudicatrice, il raggiungimento del suddetto punteggio minimo non inferiore a punti 40 è necessario al fine dell’ammissione alla fase di apertura dell’offerta economica” non lascia dubbi sul fatto che la verifica di superamento della soglia di sbarramento debba precedere quella di riparametrazione; diversamente, non avrebbe senso la citata previsione che impone la verifica del superamento della soglia anche in presenza di una sola offerta, considerato che una tale offerta per definizione dovrebbe essere considerata quella migliore e, perciò, ricevere i punteggi massimi per criterio, così superando ex se la soglia di sbarramento.
All’argomento testuale se ne affianca peraltro anche uno, correlato, di ordine logico-sistematico, che trova emersione proprio in un caso quale quello in esame, in cui s’è in presenza di una sola offerta in gara: la previsione di una soglia qualitativa minima per l’ammissione dell’offerta sarebbe di fatto obliterata laddove la riparametrazione per criterio dovesse essere eseguita prima del vaglio di sbarramento, giacché, come già evidenziato, in tal caso la (unica) offerta dovrebbe ex se meritare l’attribuzione del punteggio massimo per criterio. Il che imporrebbe teoricamente di ammettere (e assegnare punteggi massimi) anche a un’offerta di qualità inadeguata, e persino molto scadente.
Per converso, il senso della previsione di una soglia di sbarramento è proprio quello di fissare un livello qualitativo al di sotto del quale l’offerta non può essere presa in considerazione, e tale livello non può che collegarsi alla valutazione oggettiva o assoluta (i.e., sulla base dei parametri di cui alla “griglia di conversione” prevista dal disciplinare, anteriormente alla riparametrazione dei punteggi) dell’offerta in relazione ai criteri discrezionali (in tal senso, cfr. chiaramente Cons. Stato, V, 12 ottobre 2022, n. 8728, in cui si pone in risalto, da un lato che la soglia di sbarramento va applicata “sulle offerte non riparametrate”, dall’altro che il meccanismo della riparametrazione rileva soltanto in caso di presentazione di una pluralità di offerte, e che “se si consentisse la verifica della soglia di sbarramento dopo la riparametrazione dell’unica offerta con attribuzione alla stessa, per effetto del meccanismo di riparametrazione, del massimo punteggio [v]errebbe […] frustrato l’interesse della stazione appaltante a selezionare le imprese tra quelle che superano una certa soglia”; cfr. in merito già Id., 12 giugno 2017, n. 2852).
Né rileva, in senso contrario, la previsione del disciplinare per cui “Ai fini della verifica di congruità delle offerte di cui all’art. 97, comma 3, del D.Lgs 50/2016 e ss. mm. e ii., si farà riferiment[o] ai punteggi ottenuti prima della seconda riparametrazione”, previsione che si pone in una distinta prospettiva (di ordine relativo, considerata cioè la modulazione delle varie offerte nell’attribuzione dei punteggi) a fini di rilevazione di quelle anomale, mentre il giudizio di superamento di una soglia qualitativa minima per l’ammissione dell’offerta presenta carattere assoluto, assolvendo appunto alla funzione di far accedere le sole offerte che presentino un livello qualitativo sufficiente.
Allo stesso modo, privo di rilievo, in sé, è il disposto dell’invocato art. 27 del disciplinare (ove prevede che “Qualora nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto, la stazione appaltante si riserva la facoltà di non procedere all’aggiudicazione ai sensi dell’art. 95, comma 12 del Codice”) trattandosi di ipotesi del tutto distinta da quella qui presa in esame – relativa alla “soglia di sbarramento” in sé – affatto obliterata dalla prima.
Alla luce di ciò, deve ritenersi dunque che la stazione appaltante abbia correttamente fatto applicazione della lex specialis di gara, né abbia dato luogo ad alcuna modifica della stessa; di qui l’infondatezza anche delle doglianze che affermano appunto la modifica della lex specialis ad opera della commissione, deducendo altresì l’incompetenza della stessa al riguardo.

2.4.2. In tale contesto, non può condividersi neppure il profilo di doglianza che s’incentra sulla circostanza che l’unico concorrente in gara coincidesse nella specie col promotore dell’operazione di project financing, la cui proposta era stata dunque già approvata e ritenuta di pubblico interesse dall’amministrazione.
In senso inverso, è sufficiente richiamare i consolidati principi affermati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato per cui la procedura di project financing “individua due serie procedimentali, la prima di selezione del progetto di pubblico interesse, l’altra di gara di evidenza pubblica sulla base del progetto dichiarato di pubblica utilità (quest’ultima a sua volta distinta in due subfasi, la prima di individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e l’altra conseguente all’eventuale esercizio da parte del promotore del diritto di prelazione); si tratta di fasi strutturalmente autonome, ma biunivocamente interdipendenti sotto il profilo funzionale” (Cons. Stato, V, 19 giugno 2019, n. 4186; 10 febbraio 2020, n. 1005; 31 gennaio 2023, n. 1065; cfr. sul tema già le considerazioni di Cons. Stato, Ad. plen., 28 gennaio 2012, n. 1).
Dal che discende che, quanto oggetto della prima fase della procedura, volta semplicemente a selezionare una proposta d’interesse pubblico da porre a base della successiva gara, non determina effetti diretti sugli esiti della seconda, e in specie non può implicare alcuna aprioristica e preventiva valutazione dell’offerta presentata dal promotore (offerta peraltro ben distinta dal progetto a base di gara, selezionato nella prima fase). Sino al punto che, come già ritenuto da questa Sezione, “il giudizio di inidoneità dell’offerta tecnica del concorrente/promotore derivante dal mancato raggiungimento del previsto punteggio minimo, che rende insuscettibile di valutazione la correlata offerta economica e impossibile la graduazione finale dell’offerta complessiva, che viene conseguentemente esclusa, si riflette [persino] sul diritto di prelazione, rendendo la stessa offerta complessiva tamquam non esset anche ai fini della venuta a esistenza del diritto” (Cons. Stato, n. 1005 del 2020, cit.).
Va da sé che analoghe considerazioni valgono, ancor prima, sull’aggiudicazione, e in specie sulla (necessaria) esclusione dell’offerta che non raggiunga la soglia di sbarramento minima, benché proveniente dal promotore, precludendogli in tal modo l’aggiudicazione.